Un contexte de décentralisation "constitutionnalisée"

Après les lois "Defferre" en 1982-1983, une deuxième vague de réformes vient, en élargissant la décentralisation, renforcer le poids financier des collectivités locales. Lancé par la révision constitutionnelle de 2003, l'Acte II de la décentralisation institue l'organisation d'une "République unitaire et décentralisée", pose le principe de l'autonomie financière des collectivités et prévoit d'importants transferts de compétences et de moyens de l'Etat vers les collectivités locales.

Issue des réformes de 1982, la réglementation budgétaire et comptable des collectivités locales a également été actualisée. Cette actualisation stimule l'élaboration d'une politique financière tout en en planifiant les conséquences sur le plan budgétaire:

• Dispositions financières de la loi sur l'Administration Territoriale de la République (ATR) qui imposent, dans un objectif de transparence financière, de publier une annexe consolidée à leurs comptes administratifs ;
• Rénovation du cadre comptable M14[1] qui permet l'harmonisation comptable des instructions budgétaires avec le Plan comptable général (PCG) ;
• Moindre réglementation des emprunts qui encourage la diversification des instruments financiers ;
• Assouplissement du principe de l'obligation de dépôt au Trésor et élargissement des possibilités de placement.

Le récent mouvement de décentralisation se traduit donc par la prise en charge par les collectivités locales de nouvelles fonctions économiques dans un cadre budgétaire et comptable rénové. Les ressources que ces fonctions vont induire modifient les budgets tant en niveau qu'en structure.
Les collectivités locales doivent donc faire appel à de nouveaux financements pour mettre en œuvre les investissements liés à l'exercice de leurs différentes fonctions économiques et ce malgré une capacité d'épargne élevée.

Un recours accru à l'emprunt

Disposant d'une autonomie d'emprunt, les collectivités locales doivent procéder à un arbitrage entre ressources propres et ressources d'emprunts pour financer leurs investissements. L'emprunt joue le rôle de variable d'ajustement dont l'ampleur dépend à la fois du niveau de l'épargne et du niveau relatif d'endettement antérieur.

Après plusieurs années d'évolutions modérées, il apparaît que le dynamisme de l'investissement public local amorcé en 2003 se poursuit à une croissance annuelle de 8% depuis 4 ans. Les collectivités locales continuent fortement d'investir:

• Le cycle électoral est favorable à l'investissement communal ;
• Alors que près de 70% de l'investissement public est consacré aux bâtiments et travaux publics, les coûts dans le bâtiment et les travaux publics connaissent une croissance soutenue ;
• Les nouveaux transferts de compétences vont inciter les collectivités à prendre en charge des investissements lourds (équipements ferroviaires, investissement routier…).

Cette hausse du volume d'investissement se manifeste par un besoin de financement accru. Il en résulte des hausses de fiscalité et un recours accru à l'emprunt, facilité par un contexte de taux d'intérêt encore bas. Fin 2006, le montant de la dette des collectivités locales s'élève à près de 111 milliards d'euros soit l'équivalent de 6 % du PIB. Cette proportion est faible en regard des engagements européens de la France sur l'endettement : selon le traité de Maastricht, l'endettement ne peut globalement dépasser 60 % du PIB. De plus, la "soupape financière" que constitue l'autonomie fiscale augmente la marge de manœuvre des collectivités territoriales en matière d'emprunt.

Une diversification de l'offre de financement local

Les principes qui régissent l'élaboration des budgets locaux (principe de l'annualité, principe de l'unité, règle de l'équilibre budgétaire…) imposent aux collectivités locales une gestion encadrée.
En conséquence, malgré des disparités importantes, le niveau de risque et de solvabilité d'ensemble des collectivités locales est excellent.
Certaines collectivités locales ont d'ailleurs recours à la notation pour faire apprécier leur image client auprès des établissements financiers.
Représentant ainsi un potentiel de marché important, et un risque de défaut limité, les collectivités locales ont bénéficié à partir des années 1990 des effets favorables de la mise en concurrence des intermédiaires bancaires:

• Banalisation du crédit aux collectivités locales ;
• Abaissement du coût des crédits ;
• Renforcement de l'innovation dans le développement de formules de simplification du mode de gestion de la dette et de financement adaptées aux différents aspects des budgets des collectivités.

Avec le renforcement de l'autonomie financière et de leur besoin de financement, le mouvement de décentralisation offre de nouvelles opportunités et les banques poursuivent leurs efforts de pénétration tout en recherchant une qualité de signature.

Le paysage du financement local s'est donc modifié avec l'apparition d'une concurrence accrue entre les intermédiaires bancaires et une diversification de l'offre. Cette complexification de l'environnement financier des collectivités locales contribue à la professionnalisation de leurs fonctions financières qui adoptent progressivement des modes de raisonnement de la gestion privée pour optimiser et rationaliser la gestion de la dette:

• Arbitrage de taux pour réduire les risques d'exposition ;
• Gestion active de trésorerie ;
• Resserrement du contrôle budgétaire qui impose d'identifier les engagements pris vis-à-vis des tiers et de réserver, en amont, les crédits nécessaires ;
• Prise en compte de la dimension pluriannuelle de la gestion publique locale en s'inscrivant dans une démarche prospective.

Ces évolutions sont un facteur essentiel en matière d'innovation financière. Les banques ont du mettre en place des produits de financement (gestion de trésorerie, prêt court terme, couverture de taux…) et des services (optimisation de la gestion active de la dette, financement de projet, placement des recettes exceptionnelles…) leur permettant de répondre aux nouvelles pratiques budgétaires et financières des collectivités locales.

La montée en puissance de la fonction financière dans des directions à forte dominante comptable constitue également un vecteur important de désintermédiation. Le financement des collectivités locales étant déréglementé, il leur est possible de lever des fonds directement sur les marchés financiers. Les nouveaux instruments financiers des marchés de capitaux constituent donc des compléments voire des alternatives au financement bancaire classique (marché TCN pour les financements courts, marché obligataire pour les financements longs, marché EMTN…). Face à la désintermédiation du financement des collectivités locales, les banques proposent des prestations d'ingénierie financière et intensifient leur activité financière en complément de l'activité bancaire traditionnelle.

Il convient néanmoins de noter que les instruments financiers étant bien plus complexes que le prêt bancaire classique, ils ne peuvent être maniés que par de grandes collectivités qui ont les compétences et la réactivité nécessaires pour tirer le meilleur profit des opportunités de marché. Le phénomène de désintermédiation est donc à relativiser et le financement des collectivités locales reste globalement fortement bancarisé.

Sia Conseil

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